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如果法院认为，从现在的科学技术水准来看，上述调查审议所用的具体审查基准有不合理之处，或者核能委员会或核反应堆安全专门审查会在调查审议及判断的过程中有难以忽视的错误和疏漏，却认为该核反应堆设施符合上述具体基准，而被告行政厅据此作出判断，则被告行政厅的判断有不合理之处，据此判断所作出的设置许可处分应为违法。

地方性事务不具有独占性、排他性，必须通过中央立法的进一步明确授权，就有无上位法之两种情形，分别有针对性地解决地方性法规的创制空间。比如，《衢州市市区电动自行车管理规定》（2016年）第23条突破了道交法的规定，要求电动自行车驾驶人和乘坐人员应当佩戴安全头盔，这是为了更好地保护骑行者的安全。

另一方面，地方具有信息优势，能够更精准地补强有关制度、措施。[24] 这是充分发挥地方熟悉了解本地情况，便于因地制宜，制定针对性强、有地方特色的地方性法规、地方政府规章，从而体现《宪法》关于发挥中央与地方两个积极性原则的精神。第二，规定和罗列地方性事务是为了因地制宜。部门之间、领导之间的依存关系、人际关系变得十分重要。因此，与当下中央与地方关系存在着一统体制与地方治理的逻辑张力一样，在立法上也存在着法制统一与因地制宜的逻辑矛盾，两个积极性的发挥仍然是非制度化的，法治化建构的程度依然不高。

另一方面，在此基础上可以不断积累经验，为未来《立法法》修改提出一个系统的一揽子解决方案。这是因为，在单一制和中央集权下，地方事权一般是立法授予的，仅限于法律上明确列举的事项。[14]《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。

下级要服从上级，地方要服从中央。三、文本叙事：主动性出场的二元化结构背景 在央地关系的法政实践和学术研究中，相对于被经常提及的积极性，与被我国《宪法》明确规定的主动性似乎并未引起太多关注。[75]参见《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。[74]参见戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制——以政协制度的协商与团结功能为中心》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。

如，《地方组织法》共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题，且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)。[101]参见夏力、周玲：《制度分析视阈下中央与地方政府治理关系研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。

彭真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出：草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。[95]总之，激发了地方的主体作用，有助于落实我国《宪法》3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则。[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期。

[41]有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定事权概念的前提要素：事权是指财政部门根据国家与政府实现其职能的需要，按照社会公共需要的内容与层次，进行财权分配活动的事务。主动性强调的是地方能动作为的主观意愿，而积极性则倾向于描述以事权和财权合理匹配为代表的地方利益被满足程度的客观状态。[11]中华人民共和国建国初期因高饶事件取消大区制就是典型体现。[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。

可见，虽然在现行宪法实施之前，地方积极性问题主要置身于经济语境，但这并不影响中央不应过多干涉不该干涉的地方之事早就作为隐含的制度价值粉墨登场。[54]若支出能力大于事权责任，将导致地方政府财力过度冗余，不仅会打破地方间财力均衡状态，更会有抵消中央调控能力效率之虞。

地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。如有学者认为，该款的积极性不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性，还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性。

[87]总之，地方主动性的发挥多以地方积极性作为逻辑前提，但不能忽视两者在角色、机制和取向方面的细微差异，这也就在一定程度上诠释了为何惯常的政策表达往往只提及积极性，而我国《宪法》3条第4款却必须对主动性予以具有某种纠偏意味的强调。1982年2月的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中，该款的表述其实为：中央和地方国家机关职权的划分，遵循既有利于中央的统一领导，又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则。[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。[72]参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，《财政监督》2016年第18期。[21] 第一，中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域。[71]党的十九大报告进一步明确：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

三是个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。[21]参见[美]索蒂里奥斯·巴伯、詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第112页。

第一，地方试点的主动性。[85]参见苗连营、王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。

[56]可见，支出责任的提法原本就预设了对与履行该责任完全匹配的支出能力的覆盖，这种支出能力的基础就体现为特定层级地方对财政支出的资源掌握与运用的策略可能性。因此，如何处理中央与地方的事权争议就成为微调央地事权天平动态均衡的关键游码，这也是有学者将央地事权矛盾的协调通道解读为积极性内涵的重要原因之一。

[92]葛洪义：《我国地方法制建设理论与实践研究》，经济科学出版社2012年版，第65页。[10]然而颇有些出乎意料的是，五四宪法不仅没有将国家统一和因地制宜进一步规范化为积极性的提法，甚至都没有延续《共同纲领》对央地关系处理的基本原则的规定，这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的[11]——1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上毛泽东即指出：我们是中央集权，不是地方分权。[8]中共中央文献研究室编：《毛泽东文集(第七卷)》，人民出版社1999年版，第31页。另一方面，中央已明确中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，依据财权划分反推事权划分的现实必要性不复存在，事权-财力模式得以走到历史的前台。

我们现在要注意这个问题。[20]同前注[7]，薄一波书，第345页。

行政诉讼在中央与地方分权过程中可以藉由司法审查、司法政策和司法解释等方式，平衡与调适中央与地方间利益，并促成中央与地方关系的法治化。第一，为实现前述目标所必须掌握的中央事权和与之相匹配的事权执行要素(如财政资源)，以及对全国范围内各级各类事权配置与调整的主导地位。

根据党的十九大提出的全面推进依法治国的总目标，中央与地方事权的法治建设应有三个必经阶段。[42]同前注[39]，谭建立编著书，第6页。

第一，在避免对事权-支出能力关系模式产生实质变更的情况下实现概念理解上的拨乱反正，即实现支出能力-财权向支出能力-财力的转化。其三，中央持反对立场，但由于种种原因未及时否定地方的隐性对抗策略而在事实上营造的地方主动空间。[27]荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案，最终形成了现行《宪法》的3条第4款的表达模式。[76]目前，我国存在初步法制化的中央与地方协商机制，如我国《民族区域自治法》14条要求民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成以及撤并等应以上级国家机关和民族自治地方自治机关的充分协商为前提。

伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步，其中安全和公正需要集中的政府控制，进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间，分权则是前述目的同时实现的方法，即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。

逻辑上，特定层级的政府的职权配置标准是客观的，若其实施职权能力强，则履行过程事半功倍。[48]参见郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，《中国行政管理》2015年第4期。

由此，中央积极性的内涵可从如下两个角度解构。五四宪法在央地关系层面仅强调了中央统一领导问题，未对地方在央地关系中的角色进行明确描述，仅为一元结构。